在树立疆土空间规划系统和寻求高质量开展的形式下，本文对新城的开展进程作回溯，并以上海为例讨论新形势下的新城建造思路。首要剖析新城建造的缘起与演进，包含对霍华德田园城市理念的解读和实践的介绍，以及对国内外新城的开端开展、快速开展和调整开展的扼要介绍。其次解析上海新城的空间开展、工业开展和公共服务开展情况，提出亟待战胜的若干薄弱环节。终究阐释规划系统革新与新城建造理念传承的联络，并讨论上海新城建造的重要思路，包含统筹城市功用和区域功用、高效开展和才干培养、激活内生动力和营建特征，以及完善运作机制和进步办理才干。在新时代的城市和区域开展中，新城仍具有重要位置，上海出台的各项方针方针、专项计划及规划引导，进一步丰厚了新城的内在，为有关作业供给了有利参阅。

　　第一次工业革命后，霍华德提出田园城市理念和运作设想。在空间上，霍华德改变了城乡分隔的点状规划思想，提出区域统筹、城乡调和的规划思路，在田园城市系统中充沛结合城乡的长处。在功用上，应对大城市过度集聚问题，提出系统疏解的思路。在办理上，田园城市既突出了土地收益归集体所有，一起也着重商场主体位置，经过政府统筹和开发公司的协力运作，保证土地增值应用于城市开发办理。

　　自英国第一代新城树立至今已有百余年，其间世界各国的新城建造实践层出不穷；尽管各国地点的开展阶段有所差异，但新城建造的演进大致能够划分为以下3个阶段。

　　21世纪以来，上海官宣的新城数量从11个逐步减到5个。从空间特征看，1997—2015年上海的建成空间拓宽以中心城延伸为主，新城建造为辅。从“上海2035”设定的五个新城的空间开展情况看，嘉定、松江新城在各阶段的建成区规划均较大，开展基底较好，而南汇新城在近10年间的空间拓宽最为敏捷。

　　1997年（左）、2006年（中）、2015年（右）上海市用地现状图比照

　　2018年夜间灯火图直观反映了上海建成空间的实际景象。从新城和中心城区的联络来看，5个新城与中心城区几许中心间隔均在20 km以上，其间间隔最近的嘉定新城为28 km，间隔最远的南汇新城为50 km。除了嘉定、松江与中心城区拓宽空间联络亲近以外，其他新城建成空间均相对独立。集合到各新城内部，仅南汇新城北侧存在大面积暗区，其他4个新城的潜在增量开发空间均很有限。

　　笔者将2018年上海市现存企业按树立时刻划分为4个阶段，以反映不一起期新城对工业的接受吸聚才干。

　　1990年曾经树立的企业绝大部分集合在中心城区及黄浦江以西，这一时期新城关于工业的接受才干较弱，仅是具有间隔优势的松江、嘉定集聚了较大数量的企业；

　　1991—2000年，跟着浦东敞开，很多企业在浦东落户（不包含现在的南汇新城地域）；而嘉定、松江等间隔中心城区较近的新城均新增了很多企业，青浦新城也获得了较大开展。

　　2000年今后，跟着新城建造的集合和开展方针的逐步执行，临港新城开端集聚起很多企业，其他新城亦保持着高速增加的态势。

　　2009年后，奉贤现代农业园区开端改变工业结构，大力开展新式医疗健康工业；2011年经过的上海“十二五”规划将临港新城更名为南汇新城，并提出大力开展南汇新城。

　　长期以来，上海各新城的功用定位的表述在不断改变。21世纪的前10年，关于各新城的定位较为着重其共性的片区中心服务功用；在“十五”期间曾十分着重差异化开展，如“一城九镇”的一城（镇）一貌打造，但首要是重视城市面貌和寓居功用。“十二五”今后，有关方针文件对各新城提出详细的开展定位指引；但从时刻维度看，各新城的区域功用定位较不稳定，一起横向间的类似度也高。

　　金融办理、规划研制等高端出产性服务业和航天配备制作、中心零部件制作等先进制作业，是上海工业开展的首要方向。因为中心城区工业搬运和各新城的继续发力，市域工业布局正在趋于均衡，但先进产能在新城的集聚还很不行，导致某些新城的开展动力缺乏。现在高端出产性服务业在嘉定、奉贤、南汇新城的集聚较为明显，南汇新城滴水湖区域承载的新式交易、跨境金融、航运服务等功用初具规划；但中心城区在高端服务业方面仍占有绝对优势。

　　建成环境的好坏直接影响新城关于出产要素和居民的吸聚才干，当时上海新城的建造水平缓质量存在不均及短板问题。如在交通设施方面，嘉定、松江等开展较早的新城路网密度与线网密度均相对较高，而南汇、青浦新城的公交线网密度明显低于路网密度，以至于难以经过线网密度来辨识新城中心区。

　　量化剖析可进一步反映新城与中心城区的交通服务距离。“上海2035”设定的路网密度方针为：2035年新城与中心城区均到达8 km/km²，现在中心城区现已合格，而南汇新城仅合格39.00%；公交覆盖率方面，嘉定、松江、奉贤的一般公交覆盖率较高，高于市域平均水平。“上海2035”提出，至2035年轨交站点600m覆盖率主城区到达40.00%，新城到达30.00%；而当时800 m轨交覆盖率，中心城区已到达58.79%，是开展最好的奉贤新城的近3.8倍，南汇新城的轨交覆盖率现在尚缺乏2.00%。地铁建造的门槛很高，市郊及新城的地铁站点覆盖率较低有其合理性，但惯例公交的距离似不应该太大。

　　新城建造的中心理念是全人类的一起财富，在疆土空间规划系统的树立和监督施行进程中，应充沛罗致和传承新城建造的科学规划理念、空间形式和运作战略，尤其要充沛显示其在区域空间调和、乡镇建造质量和社会调和开展等方面的重要价值。这既是五个新城的课题，也是全市各类各级乡镇规划建造的一起方针。

　　当时上海新城开展和以往最大的差异在于新城站位的进步，着重新城要开展为“独立的归纳性节点城市”，并融入长三角区域城市网络。因而，新城的方针定位有必要归纳考虑上海和长三角两方面的开展诉求和相应的新城功用。

　　站在上海的视点，依据生态文明建造的大布景和城市办理现代化的要求，继续以主城区向外延伸的“摊大饼”方法拓宽已极不可取，因而新城建造将是上海打破空间开展窘境的要害行动之一。而新城要完成这一方针，就有必要充沛发掘自己的资源禀赋，量体裁衣地加速特征功用集合，然后进步本身的归纳实力，强化城市功用的归纳性和“独立性”，以表现其城市功用。

　　站在长三角的视点，五个新城盘绕主城区安置，一方面能够接受内部分散的资源，另一方面也能够集聚外来资源；更为重要的是，这些新城作为上海全球城市的组成部分，需求精准定位和培养若干区域功用，终究成为区域的专业化中心。依据既定的方针方针，五个新城的辐射和服务区域的才干培养是实质性诉求，一起也是评判新城功用建造成效的首要规范。

　　2021年2月发布的《关于本市“十四五”加速推动新城规划建造作业的施行定见》，对上海新城开展提出的方针是：到2025年，五个新城常住人口到达360万，新城地点区GDP到达1.1万亿元。以2019年上海的数据规范而言，适当于五个新城集聚了上海15%的人口，发明29%的产出。因而新城的未来开展有必要摒弃粗豪开展形式，着力进步空间质量、发掘存量潜力和进步产出功率。

　　在着重新城独立性的一起，仍需求掌握好新城与主城区的联络。作为超大城市空间外拓的承载地域，其高效开展有赖于继续接受主城区的先进产能分散或搬运。此外，在新城的开展培养期，需在工业开展、资源装备上予以适度歪斜；要重视新城的“独立”才干培养，以逐步构成与主城既彼此独立又彼此协作的良性开展格式。

　　要保证新城的基础设施和配套服务有适当的吸引力，包含高质量公共服务、社区配套和住宅系统等方面的完善，坚持“人—城—产”的归纳策划；要使新城的日子服务水平不低于、乃至高于中心城区，但日子本钱明显较低，并有就近的适宜作业岗位，唯此才干真实激活新城的内生动力。

　　新城内部功用装备需求着重归纳和完善，但在大区域中应承当不同的专业化分工，才会具有中心竞赛力。在营建特征的进程中，既要安身本身和找准方向，发掘生态、前史、工业等特征资源，一起也要充沛凭借和发挥共同的区域性优势，完成与长三角其他城市的差异化竞赛和互补开展。

　　新城建造实质上是公共方针行为，因而新城开展成功的要害是新城建造的体系机制创新和办理才干进步。首要要调和各级政府的办理事权，如新城的方针定位、重大项目建造及底线束缚等微观规划问题，应由市级部门把控；在详细规划规划、一般项目建造、质量保证、运作办理等方面，则要充沛赋权底层政府。其次既要有杰出的自上而下的方针和准则传导，亦需求市民、企业等社会主体活跃发挥效果；在新城开展初期，能够在住宅、交通、公共服务等方面实施主城区、新城区的差别化组织，新城的建造规范适度高于主城区。

　　新城建造有清晰的方针方针并由方针所驱动，但一起也要发挥好商场装备资源的决定性效果，活跃引导社会资本参加新城的开发建造。新城的主体是人，要以人民为中心，保证大众的利益和参加权利，在不断增进参加感的进程中发生对新城的归属感。

　　新城建造是一个长周期的继续进程，一起亦是一个分阶段推动的作业，需求着力进步相关办理主体的办理才干。其间的一个重要环节是对新城建造和工作情况进行动态监控，并依据阶段性方针作定时评价；经过监控和评价能够及时发现和纠正存在的误差，然后保证新城建造的高效和可继续开展。

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　　《上海城市规划》创刊于1991年，现为我国科技中心期刊。杂志由上海市城市规划规划研讨院主办，是城市和区域开展问题研讨高层次沟通的学术渠道，城市规划规划、研讨、办理的资讯中心，大都市“科学开展、规划引领”的实践园地。