革新敞开的初始阶段，乡镇化快速展开，政府以土地为原始本钱支撑发生本钱收益。今日，我国现已进入了乡镇化的下半场，乡镇化率到达65.2%，增量和存量的份额发生了显着的改变。我国社会结构、生发日子方法和处理系统发生了严重改变，城市展开开端进入城市更新阶段，由大规划增量建造转为存量提质改造和增量结构调整偏重。在乡镇化进程放缓的布景下，以土地金融为中心的土地财政带动的经济添加进程现已进入结尾，城市愈加重视运营型添加，城市财物的运营和处理则成为未来新的重要经济添加点。

　　在我国经济已由高速添加阶段转向高质量展开阶段的时刻节点上，有必要坚持质量第一、效益优先，以供应侧结构性革新为主线，推进经济展开质量革新、功率革新、动力革新。完成高质量展开更是被进步到史无前例的新高度，是“我国式现代化的实质要求”之一。

　　党的二十大陈述提出，推进以人为中心的新式乡镇化，施行城市更新举动，加强城市根底设备建造，打造宜居、耐性、才智城市。“十四五”规划要求，使更多公民大众享有更高质量的城市日子。

　　城市更新举动是完成城市复兴更高阶方针的有力饯别，坚持为公民服务的方向，从工业经济、文明传承、空间环境、社会生机、科技绿色五大系统动身，全面激起经济生机，增强文明实力，进步城市质量，惠及民生福祉，加强技术立异运用，使更多公民大众享有更高质量的城市日子。

　　2010年10月，吴良镛院士在上海世博会闭幕式全球高峰论坛上，呼吁展开面向社区的人居环境，初次提出“完好社区、调和城市”的理念，提出有必要丰厚社区的内在，承当归纳功用，处理社会问题。他着重，社区精力与凝聚力的刻画至关重要，要从社区的一起认识、友邻联系、公共利益和需求动身，共建社会调和。

　　2022年11月，住所和城乡建造部办公厅、民政部办公厅宣布《关于展开完好社区建造试点作业的告诉》，要求打造一批安全健康、设备完善、处理有序的完好社区样板，赶快补齐社区服务设备短板，全力改进人居环境，努力做到居民有需求、社区有服务。完好社区建造试点环绕完善社区服务设备、打造宜居日子环境、推进智能化服务和健全社区处理机制四方面内容探究可仿制、可推行阅历。

　　城市更新项目具有较强的社会公益特点，特别是寓居类、公共空间类城市更新，非一般财政自偿商场运作所能供给，需由政府自动活跃介入，由政府直接施行或与社会主体协作推进。以老旧平房院子、危旧高楼、老旧小区为主的城市更新项目改造完成后，有必要引进商场机制以完成进步质量、下降本钱的可继续运营形式。原有形式下，政府针对老旧小区等城市更新项意图财物处理、保护与收购形式，短少弹性与功率，间隔大众需求尚有距离。

　　现行城市更新方针布景下，城市更新不再沿袭以往房地产化的开发建造方法，由“开发方法”向“运营形式”改变，投融资形式由政府支撑融资改变为多元立异的金融产品和服务，各个城市都在不断探究社会本钱参加城市更新的施行途径和有用机制。

　　国家层面上，近年来发布了《关于全面推进乡镇老旧小区改造作业的辅导定见》《关于展开城市寓居社区建造补短板举动的定见》《关于在施行城市更新举动中防止大拆大建问题的告诉》《关于进一步清楚乡镇老旧小区改造作业要求的告诉》等一系列相关方针和定见。方针清楚要求要聚集居民诉求，量体裁衣补齐既有寓居社区建造短板。更新形式上要探究可继续更新形式，由开发方法向运营形式改变。推进物业处理专业化，充分小区后续管养资金需求。着重推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造，加强服务设备、公共空间共建同享，推进建造安全健康、设备完善、处理有序的完好寓居社区。

　　北京市层面，近年来印发了《关于引进社会本钱参加老旧小区改造的定见》《关于优化和完善老旧小区归纳整治项目招投标作业的告诉》《关于老旧小区更新改造作业的定见》《北京市“十四五”时期老旧小区改造规划》《北京市城市更新举动计划（2021-2025年）》《关于施行城市更新举动的辅导定见》《关于完善简易低危险工程建造项目批阅服务的定见》以及《北京市城市更新法令》等文件。清楚了社会本钱参加老旧小区改造的方法和施行形式，清楚运用现状房子和小区公共空间弥补社区归纳服务设备或其它配套设备，添加了对社会本钱出资的招引力，完成微利可继续。统筹各方力气鼓舞施行连片改造，推进以街区为单元统筹城市更新。简化批阅程序，进步批阅功率。运用更新改造空间按有关要求从事运营活动的，相关部分可予处理运营答应。

　　城市更新举动从重视规划管控改变为全面的城市处理。城市更新项目由政府树立归纳的规划施行途径，展开为愈加归纳、系统性且多维度的处理工程。例如北京首钢园区、郎园以及北京坊的改造更新都是以全周期的工业运营服务系统为特征。

　　由政府主导的更新形式逐渐改变为以政府为中心的多元主体参加机制，向彼此制衡的“政府—商场主体—产权主体—大众”等多元协作方向演进，着重平衡多元主体利益需求、多元主体协作开发、横向协同安排领导，构成“共建、共治、同享”效应。以往地方政府首要单一地经过供给补助和税收减免等优惠方针招引，转向经过联合开发、特许运营、品牌输出等愈加多元的方法招引社会本钱参加。

　　2021年8月10日住建部发布《住所和城乡建造部关于在施行城市更新举动中防止大拆大建问题的告诉》，对撤除重建型城市更新提出了更多的束缚，将城市更新首要清楚在归纳整治和有机微更新两类。企业参加城市更新的形式逐渐转向轻财物形式，侧重于对存量财物的处理运营，把旧的财物进行改造进步，进步增值服务。盈余形式首要经过增值服务收费，来完成长时刻租借型盈余。

　　城市更新，现已不是一个新的语汇，它有着60余年的前史。城市更新与社区运营的结合，在世界各地不乏能够学习的成功模范。

　　荷兰住所法人（Housing Association），便是由政府授权社会主体建造运营，政府拟定方针进行补助和监管，下降了政府的担负，全体上阅历了“测验-扩展-规范”的进程。首尔的住所及社区公社（Seoul Housing & Communities Corpo⁃ration），则经过多元立异的更新方法和灵敏兼容的土地运用，完成小规划继续的改造更新推进。日本総合住日子株式会社（JS），则又是探究全周期的修建更新、物业处理、社区服务、技术推行，从而测验肩负起必定的社会公益使命。我国台湾省OURs都市革新安排（the Organization of Urban Re-s）实践，是一种居民自我处理、自我赋权的社区运营形式的测验。

　　北京的数个模范项目，是活跃探究政府授权企业对低效空间进行改造进步，经过运营搁置资源获取合理收益。

　　例如：石景山鲁谷六合园项目——探究构成“一体化投标、一揽子改造、一本账统筹、一盘棋处理”的长效机制。选用“出资+施工+运营”一体化招投标的方法，统筹社区全要素硬件改造，运用社区空间建造包括立体泊车、便民设备及屋顶花园的归纳服务体，探究多产权单位老旧小区一致物业处理服务形式。

　　大兴清源大街项目——以“片区统筹、街区更新”，打造契合国门形象的街区级更新样板。选用属地街区资源置换、产权单位资源置换等方法，打破社区围墙的物理空间鸿沟，改造社区外锅炉房、堆煤场等空间资源、产权单位搁置底商，完成便民服务功用的街区掩盖。

　　创业公社·37度公寓项目——运用国有搁置财物完成提质增效，经过优异的物业服务及丰厚的运营阅历，极大地处理了首钢前史遗留问题，促进了首钢集团的安稳展开。树立规范化产品服务系统和处理流程系统，成为项目高效运营的压舱石；规范奠基，才智驱动，为用户供给租前、租中、租后全周期的根底日子服务。

　　城市更新举动包括寓居类、工业类、设备类和公共空间类等内容，民生需求和空间资源潜力都很大。因为在规划处理、施行机制、方针保证方面的限制，存在一些瓶颈问题，对城市更新作业的推进构成必定阻止，火急地需求有针对性的准则进行支撑，推进存量城市空间的更新改造，实在增进民生福祉。

　　下面以完好社区建造为代表的寓居类城市更新为例进行论述。依据国家和北京市出台的一揽子方针的鼓舞驱动，社会本钱参加社区改造更新的活跃性大幅添加。但社会力气在详细实践中依然存在“堵点”困难。

　　城市更新项目以财政资金为主的出资特征杰出，社会本钱参加活跃性不强，项目资金来历途径有限，资金供需矛盾杰出。老旧小区归纳整治、危旧高楼改建的社会本钱参加途径不疏通，居民出资认识不强。因为短少有用的方针支撑，难以构成安稳的盈余，资金可继续运行机制没有构成。老旧小区规划大，资金需求规划全体较大。政府专项资金相对有限，难以全掩盖满意加装电梯、配套服务设备等改造需求，企业主导的老旧小区改造短少招引社会出资的影响要素。

　　现行美化、日照、容积率、消防、工商等方针束缚下，可拓展增益空间有限，暂时修建改造后难以申办营业执照。从企业的视点，老旧小区改造类的民生工程前期出资规划很大，效益闪现周期长，盈余难以保证。企业经过投入改造设备取得运营收益的形式，面临承租期限束缚下协议续签的不确定危险。

　　老旧小区因为其本身禀赋等要素，特别是各地经济展开水平纷歧、财物资源价值不同较大，单体老旧小区依托内部及周边空间资源完成商场化出资平衡难度较大。虽然在方针中说到能够大片区统筹，可是实践中因为和谐难度大、触及规划广、施行难度高级要素，导致片区统筹项目较少，社会本钱投入难以平衡，动力缺乏。

　　老旧小区的便民功用遍及缺失，且公共空间严重，新建造施及存量空间资源的改造进步遭到改造规范、规划处理、居民决议计划等条件限制履行困难。部分原有社区内的配套设备产权因前史原因存在许多土地权属不明的空间。在施行中，如车棚等无产权用房用于运营功用，因为无产权证，也无规划手续，处理消防、电力增容、运营答应等手续较为杂乱。现在还未树立完善、清楚的空间更新运用机制。

　　社会本钱出资构成的财物首要为空间“运营权”、而非“产权”，从融资结构来看，取得的资金以债务类为主，股权类融资占比低，这就导致社会本钱负债率偏高、抗危险才能相对较弱。

　　运营权财物转化手续不完善。低效、搁置资源因为建成年代久远、历经产权主体更迭，从融资视点来看，其在转化为运营权财物进程中存在权属不清楚、转化批阅手续不完善、处理运营手续有妨碍等问题。

　　老旧小区改造后物业处理仍比较困难，居民交纳物业费的活跃性不高，改造成效难以耐久。现在劲松小区经过“先尝后买”服务，有用培养了居民付费认识，但未来面临物业费上调状况，怎么保证物业服务处理质量、平衡企业利益，需求不断探究。

　　老旧住所更新改造方面临居民的宣扬教育训练的广度、深度、有用性有待进步。从老旧住所更新改造的最终方针看，应是居民能够自发安排按要求推进改造，以期项目稳健推进，取得长效收益。但实践中，居民的自治才能还有待进步，所以依然处于依托政府牵头推进的状况，往往重视项目推进超过了对居民的宣扬训练。

　　现状社区更新项目触及的政府部分条块未交融，社区资金来历纷歧致，会集用在改造和处理中，状况较杂乱。老旧小区改造触及主体多，仅政府部分就包括住建、民政、规划、城管等很多部分，作业界容杂乱且易呈现穿插，导致改造作业推进困难。现在施行项目更多地以民政局为主推进，较难完成财政资金统筹集成运用。

　　虽然一般性改造按现行方针规定无需处理相关规划手续，但实践施工进程中，因为无规划答应证，无施工答应证，需求规划、住建委、园林美化、城管委、交通委、城管法律队很多部分对舆情回应、树木移栽、路途施工、违建撤除等事项予以和谐处理，必定程度阻止了更新项意图作业进度。

　　老旧小区改造既是民生工程、展开工程，又是处理工程。现状是单一来历的“老旧小区”财政资金需求用于“完好社区”这个触及多方面的处理项目上。例如民政局首要担任展开“物业服务+养老服务”项目，“老旧小区改造专项资金”实践中是在补外延飘窗、高空抛物等处理短板，共青团首要担任展开居民作业的交流与宣扬，体育局首要重视健身设备的建造和监管保护，实践中条块协作、各部分齐抓共管的作业机制有待加强。

　　北京市住建委与市规自委联合发布的《关于优化和完善老旧小区归纳整治项目招投标作业的告诉》，旨在加强老旧小区归纳整治项意图一站式服务。拟选用出资+施工总承揽+运营打包投标引进社会本钱的老旧小区归纳整治项目，其施行计划（包括出资计划、投标计划、施工计划、运营计划等）由施行单位一次性上报区政府审议，各区政府应拓荒绿色通道，及时批复项目施行计划，方可进行一体化投标作业。可是现在选用此形式的项目在实践操作中仍存在一事一议重复批阅的问题，实践批阅途径为街（乡）办事处报区住建委，区住建委再报区政府批阅，批阅时刻较长。

　　主张由政府首要部分与社区党委树立协同作业机制，从城市或区域的视点统筹涣散的完好社区建造项目，构成项目包，由具有社会担任和社会认知的社会主体统筹施行。

　　清楚完好社区建造类项意图财政资金科目，树立各类资金统筹运用机制。树立一致的完好社区建造处理途径，加速整合处理运用现在涣散在各部分的资金。

　　加强政府统筹和条块协同交融，推进将老旧小区、老旧街区、老旧城区更新作为严重项目，经过单元化、街区化更新方法，进步规划体量，拓展运作空间，更好调集民间本钱出资的活跃性，增强金融支撑的可行性。发挥社会本钱专业化运营处理优势，提早参加规划规划，全进程参加更新项目，构成出资盈余形式。树立跨项目跨区域的资金平衡机制，完成城市更新项意图归纳平衡。

　　主张老旧小区改造项意图出资平衡资源从社区内部低效空间，拓展向市（区）属国有产权空间设备授权运营，插花地、夹心肠、边角地建造运用，小面积净地建造运营性设备等，拓展资源途径。

　　加强政府领导，充分发挥城投途径、国有企业资金、资源优势、发掘社会本钱规划、运营、处理才能，依据城市更新类型采纳差异化办法，拓展“城投+社会本钱”的多元化结合，为社会本钱参加城市更新供给合理途径。

　　继续空间增值收回准则，加速树立微利可继续的利益平衡和本钱分管机制。社会本钱经过获取的空间运营权或运营权收回前期出资，主张出台契合老旧小区改造事务的专项税收方针、下降企业参加改造的税收本钱，以鼓舞社会本钱活跃参加老旧小区改造。

　　支撑社会本钱作为（联合）施行主体、拓展“城投+运营商”等更多途径方法参加老旧小区更新改造，推进老旧小区改造长效运营理念更好落地。

　　现行方针下，国企成为城市更新重要参加主体，也是地方政府调理城市更新项目中公共利益、收益分配、防止房地产化倾向的重要手法。主张未来活跃推进以国有企业与社会本钱树立合资公司的方法探究老旧小区更新改造的新形式。

　　关于前史原因导致短少合规手续的存量空间，更新后用于公益、便民的，给予补办规划等相关手续；国有存量财物用于平衡更新投入收益的，运营运用期限应与出资收回周期匹配。

　　主张研讨推进土地性质和修建功用兼容的方针打破，为大片区统筹、优质项目绑缚等方法清楚途径，支撑项目策划、规划规划、建造运营一体化推进，鼓舞功用混合和用处兼容，以方针导向促进各资源要素合理装备，助力施工运营主体财政平衡，推进行业界企业走新业态、新场景、新功用的“运营形式”展开路途。一起赶快清楚主张低危险工程建造项目等可运用方针立异运用的可能性，简化项目批阅流程。

　　树立多部分联审途径，施行“绿色通道”批阅。严厉依照“并联批阅、快审快办、限时办结”准则，针对优质城市更新项目，从前期研讨到检查批阅等环节进行全面整合，关于消防检验、营业执照处理等批阅环境优化程序和提速，不断破解困扰企业的层层批阅难题。

　　在城市更新本钱投入和建成运营的全周期阶段内，经过物业、租借、自我克制、运营等多种方法完成城市更新项目片区的可继续土地增值，完成高质量展开。

　　加强方针支撑，优化城市更新项目招投标方法，支撑EPC+O、“出资+规划施工+运营+物业处理（城市空间服务）”一体化投标归纳评定方法的仿制推行，促进城市更新长效运营理念更好落地。

　　主张清楚《关于优化和完善老旧小区归纳整治项目招投标作业的告诉》中老旧小区归纳整治项目投标形式至各区及各大街，在建造工程交易途径敞开施行计划评定功用，执行“一体化”投标。

　　促进完成城市更新项目财政平衡。主张以财政平衡为重要方针包装划定城市更新单元和项目，针对单元和项目内杂乱的更新内容进行全域式掩盖，支撑商场端供给专业化全体咨询服务，促进资源装备的集约型与合理性、完成资金平衡。

　　活跃推行政府和社会本钱协作（PPP）形式，经过特许运营权、合理定价、财政补助等事前揭露的收益约好规矩，带动社会本钱参加改造。经过引进社会本钱树立PPP运营机制，以有收益改造内容发生的现金流作为运用者付费，以财政资金作为可行性缺口补助，统筹用于无收益改造内容，完成项目现金流全体平衡。

　　《北京培养建造世界消费中心城市施行计划（2021—2025年）》中提出要进步消费舒适度，消费配套服务的“模范之城”和服务质量的“首善之城”根本建成。

　　立异财政平衡的资源要素，全面整理可用于继续运营的资源要素，加强整合存量资源、土地资源、规划资源、商场资源、文明资源等，促进资源变财物、财物变资金。探究运用更新后土地差价、房子增值、营商税收、工业出资等长效收益完成财政平衡、引进社会本钱活跃参加。

　　聚集居民关怀的痛点，拟定贴合社区居民需求的长效服务战略。树立居民参加和利益表达途径，加强居民互动，疏通居民诉求表达途径。增强居民的知情权、参加权与表达权，发挥居民大众的自治才能，深化推进居民参加公共事务的处理实践，引导居民活跃参加老旧小区规划计划拟定，树立“一起规划”机制。

　　以完好社区为代表的城市更新并非传统意义上的城市开发，而是在政府补助与监督管控下，企业统筹必定社会使命，从运营处理着手，经过高质量、高功率的财物处理，以满意公民美好日子需求为中心，完成可继续高质量的城市更新并活跃推进城市复兴进程。

　　政府应对老旧小区招引社会本钱改造树立相关准则，加强危险评价，探究管控系统，引进居民参加机制与外部机制，不断立异完善更新改造机制，保证更新项意图长效有序推进。一起研讨开发多元化立异型金融产品，拓展融资途径和信贷等方面的支撑，招引更多社会本钱参加。主张经过总结试点项意图成功阅历，并打破施行难点，打造全周期可继续标杆项目，构成使命统筹、基金集成、软硬耦合、一起缔造的全生命周期运营处理形式，激起我国式现代化城市经济添加的立异动能。

　　（作者为北京市战略科学家，北京市修建造计研讨院有限公司总修建师、总规划师，首钢集团总修建师）