新版《中华人民共和疆土地管理法》（以下简称《土地管理法》）已于2019年8月经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，并于2020年1月1日起施行。该法初次（以法令方式）清晰提出土地“成片开发”的概念和规则。但因为对“成片开发”的界定不清晰，引发了广泛热议甚至不少争议。争议焦点在于“成片开发”是否会扩展土地征收规划和规划、连续很多占有农地而削弱犁地资源根底、损害农人合法土地（增值）收益。为此，亟须清晰界定“成片开发”的内在和标准。

　　“成片开发”，初次（以法令方式）正式出现在最新修订的《土地管理法》第五章（“建造用地”）之第四十五条（“为了公共利益的需求，有下列景象之一，确需征收农人团体一切的土地的，能够依法施行征收”）之第五款（“在土地利用总体规划确认的乡镇建造用地规划内，经省级以上人民政府同意，由县级以上当地人民政府安排施行的成片开发建造”）。“成片开发”一经提出，即引起社会广泛重视、质疑。质疑首要会集在以下方面：“成片开发”的提出并以法令方式清晰下来，是否会违背紧缩土地征收的方针取向？是否会加剧各地（当地政府）土地开发热或开发区热？是否会进一步加快土地“农转非”和犁地资源丢失？是否无益于改变损害农人土地权益的现象？

　　上述质疑反映出土地问题在我国向来都是一个灵敏的经济问题、社会问题和政治问题。土地问题的中心是土地权益问题。成片开发，触及土地开发主体、开发收益及其分配、开发用处及其控制等，不管从经济视角看，仍是从社会、法令甚至政治视角看，成片开发问题都是其时土地问题范畴的一个灵敏问题、热点问题。假如处理欠好，会引发社会对立、经济波动，推迟国家战略方针完结和区域社会经济可持续开展进程。关于上述质疑，需求从“成片开发”的内在和标准等方面去加以掌握和答复。

　　“成片开发”，国内早在二十多年前就有所评论，但其时首要会集于评论类似于（外向型）经济开发（敞开）区的建造，以为成片开发的首要意图在于招引国（境）外出资、加快工业化和乡镇化建造、促进区域经济开展。一起，也应该看到，国外也有与成片开发相类似的术语，如“地域开发”或“集群开发”，前者着严重面积的一体化开发，寻求规划效应；后者着重开发项目间的配套或配套开发、归纳开发，寻求集成效应或组合效应。

　　此种意义的土地“成片开发”关于招引国（境内外）出资、加快工业化和乡镇化进程、完结经济快速开展，起到至关重要的效果。当然，也导致农地非农化、农人土地权益受损、土地开发利用粗豪等一系列问题。

　　“成片开发”不仅仅是一个朴实的学术概念，仍是一个带有稠密的方针颜色、时代特征和我国特色的术语。但是，现在关于成片开发的知道并不一致，对其也有不同的界定。第一种（也是比较盛行的）观念以为，所谓成片开发是指在获得国有土地使用权后，按照规划对土地进行归纳性的开发建造（包含平坦场所、建造供排水、供电、供热、道路交通、通讯等共用设施），构成工业用地和其他建造用地条件，然后进行土地使用权转让或运营共用事业。第二种（也是比较直观的）观念以为，所谓成片开发是指住宅小区、开发区、工业园区式的开发。第三种（也是比较情绪化的）观念以为，所谓成片开发一般指的便是集餐饮、购物、娱乐于一体的成片开发，或许等同于归纳式房地产开发。当然还有其他观念，例如以为成片开发便是大规划开发，或许以为成片开发便是配套开发，或许以为成片开发是指归纳开发，或许以为成片开发类似于本来的一级开发。

　　综上，并结合最新的《土地管理法》所显现的法令语境，笔者以为，“成片开发”应一起具有如下六个基本特征：一是契合规划。包含成片开发在内的一切土地开发方式，均应契合疆土空间规划、区域经济开展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。鉴于其开发规划和开发内容的特质，成片开发更须严厉契合相关规划。

　　二是政府主体。由（县级以上）政府作为仅有（或首要的）开发主体，而非企业作为开发主体。

　　三是公共用处。悉数（或首要）用于公共用处。当然，关于公共用处或公益用处有不同的知道和界定，并且也是动态的、可变的。依据《土地管理法》，土地的公共用处首要包含军事和交际用地，由政府安排施行的动力、交通、水利、通讯、邮政等根底设施建造用地，由政府安排施行的科技、教育、文明、卫生、体育、生态环境和资源维护、防灾减灾、文物维护、社区归纳服务、社会福利、市政共用、优抚安顿、英烈维护等公共事业用地，由政府安排施行的扶贫搬家、保证性安居工程建造用地等。公共用处是成片开发的基本特征。

　　四是政府征收。政府作为征收主体，彻底或首要依据公共用处需求，依据《土地管理法》及相关规则和合理补偿标准进行土地征收。

　　五是规划开发。成片开发由（政府）开发主体依据疆土空间规划、区域经济开展规划、土地利用总体规划、城乡规划等，对获得开发权的土地进行一致规划、归纳开发、配套建造。一般地，成片开发的规划要显着大于同区域其他土地开发方式。

　　六对错盈利性。不管开发主体结构怎么（政府仅有主体或以政府为主），不管用处性质怎么（彻底公益性或准公益性），不管开发规划怎么（大或比较大，配套齐备或比较齐备），均不得以盈利为意图，即便有财政盈利，亦须盈利归公，否则会严峻违背“公共用处”的初衷，也违背土地征收的初衷。

　　由此，本陈述进一步以为，所谓“成片开发”是指一起具有契合规划、政府主体、公益用处、政府征收、规划开发和非盈利性等基本特征的土地开发方式，亦即所谓“成片开发”是指政府依据相关规划、首要依据公共用处（及区域开展需求）、对土地进行征收和非盈利性规划化开发的土地开发方式。

　　“成片开发”的方针性、操作性和技术性较强，要害是要有清晰的判别标准。到现在，还没有正式的判别标准，作为土地主管部门的天然资源部正在抓住研讨拟定此类标准。本陈述以为，“成片开发”的上述六个基本特征，应该、也有必要全面表现在成片开发的界定和辨认上，然后应该、也有必要全面表现在成片开发的“标准”上。

　　在现在，“成片开发”的判别（辨认、点评）标准，可首要由如下五个方面的标准有机地构成：

　　一是合规性标准。这依据“契合规划”的基本特征。成片开发有必要彻底契合规划（疆土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划、区域经济开展规划等）要求。是否契合此标准，以“是”或“否”为准，假如为“否”，则无须再考虑下面所列的各项标准；假如为“是”，则可持续运用下面所列的各项标准加以判别或点评。“合规性”标准，为定性判别，无须量化处理。

　　二是政府性标准。这依据“政府主体”和“政府征收”的基本特征。政府性首要表现为政府是成片开发的主体。这一方面表现为成片开发的法人有必要是政府（县及县级以上政府，一般不得以政府指定的安排为开发法人），政府全资或至少由政府控股（例如不低于51%，此份额与下面所列的公益用处土地份额高度相关）。一起，也表现为土地征收由政府安排施行完结，征收补偿由政府财政（含政府债款）作为仅有或首要来历。“政府性”标准，是先定性后定量、定性与定量相结合的标准。

　　三是公益性标准。这依据“公共用处”的基本特征。成片开发土地彻底依据公益利益、用于公益用处，或至少首要依据公共利益、首要用于公共用处。“首要用于公益或公共用处”中“首要”的界定，是灵敏而扎手的问题，且因地、因时、因事而宜。能够对公益用处用地所占份额规则一个合理的区间，例如60%-80%。份额过低，就会引致社会议论和不满，然后影响土地征收和开发的顺利性、调和性；份额过高，就会加剧当地政府（特别是欠发达区域政府）的财政负担，然后影响土地征收和开发的可行性、积极性。“公益性”标准也是先定性后定量、定性与定量相结合的标准。

　　四是规划性标准。这依据“规划开发”的基本特征。依据各区域各城市的建造用地供求联系情况及土地归纳开发和功用配套要求等，确认成片开发的最低规划或适合规划。一般地，建造用地供求联系宽松、土地归纳开发和功用配套要求较低的区域或城市，以及潜在（或意向）开发建造项目较少的区域或城市，成片开发的规划不宜过大，反之亦然。为便于实际操作，可由天然资源部按照城市规划等级别离规则相应的成片开发规划等级标准，例如，超大城市100公顷，特大城市80公顷，大城市50公顷，中等城市30公顷，小城市10公顷等。别的还要考虑区域差异性和地势地貌要素。“规划性”标准，是彻底定量化的标准。

　　五对错盈利性标准。这依据“非盈利性”的基本特征。成片开发不以盈利为意图。即便因为其间的非公益性用处开发建造而发生必定的财政盈利，也不该作为赢利加以处置（例如作为开发企业的赢利、政府安排或事业单位的奖金等自由支配资金），而应用于公共用处或共用事业。为此，加强成片开发的财政监督至为要害。“非盈利性”标准，是监测监督型、定性与定量相结合的标准。

　　新版《土地管理法》之所以列入“成片开发”，实际上是在保证缩短土地征收规划与规划的前提下，保证准时完结工业化和乡镇化进程、完结区域经济可持续开展；部分已基本完结工业化和乡镇化的区域，亦需推动“再工业化”“再乡镇化”以进步工业化和乡镇化的质量与水平。

　　所谓土地征收，是指国家为了公共利益方针和要求，按照法令规则的程序和权限将农人团体一切的土地转化为国有土地，并依法给予被征地乡村团体经济安排和被征地农人以合理补偿和妥善安顿的行为。由政府完结征收后的土地首要用作建造用地，且往往通过有偿出让之后收益会剧增（数倍甚至数十倍以上），由此发生农人（因非农化而发生的增值）土地收益严峻受损的现象。因而，土地的用处转化（应用作公共用处）、收益分配（应保证公平公平）是土地征收备受争议的中心问题。

　　有鉴于此，土地成片开发决不能违背公共用处或公共利益的方针、要求和初衷，更不能借工业化或再工业化、乡镇化或再乡镇化之名，行侵吞农人或其他原住民土地权益、追求不妥土地增值收益之实。

　　实际上，为避免“成片开发”乱用或无限扩展适用规划，《土地管理法》清晰规则成片开发须“经省级以上人民政府同意”。这种高层级政府同意，关于严厉控制“成片开发”规划、规划和用处至关重要，是极端必要的。为此，要切实加强省级以上人民政府对“成片开发”的确定和同意。这种确定和同意不该流于方式。对须经国务院（天然资源主管部门）和省级人民政府批阅的成片开发的类别、规划以及程序等详细事宜，应及早清晰。

　　一起，为显示人民代表大会及其常委会在立法和执法监督等方面的威望位置，应加强人民代表大会及其常委会对所在地土地成片开发的法令监督、规划批阅及严重事项监督。一起，各级监督委员会及检察院、法院，也应全程介入和监督成片开发。

　　需求特别注意的是，鉴于“成片开发”在《土地管理法》中与包含军事、交际、科技、教育、文明、卫生、体育、生态环境、扶贫搬家、保证性安居工程等土地用处摆放在一起，其“公共利益”的特性应得到充沛的保证，亦应得到社会、特别是当地居民的广泛认可。为此，应建立健全“成片开发”的社会评议准则，例如能够施行较为严厉而标准的“成片开发”听证。

　　“成片开发”的清晰界定，既要充沛考虑保证农人土地权益、保证国家粮食安全的方针和要求，也要考虑坚持经济高质量开展、由小康向殷实跨进的方针和要求。就现在首要对立和对立的首要方面看，应着力维护农人的土地权益，充沛尊重农人的志愿，保证农人的决议计划知情权和参加权，保证农人的生计和开展才能只能增强、不能削弱。“成片开发”的理论性、方针性、技术性和灵敏性较强，还需求在实践中不断深化知道、理顺联系。信任以新版《土地管理法》施行为重要关键，跟着各地的实践探究，关于“成片开发”的知道会越来越一致，实践会越来越丰厚，正效应会越来越显示，负效应会得到严厉遏止。